基地主任杨涛：构建自主可控安全高效的金融基础设施体系

就国际视角看，金融基础设施的核心部分主要指金融市场基础设施（FMI），通常被定义为参与机构（包括系统运行机构）之间，用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易的多边系统，主要包括支付系统（PS）、中央证券存管（CSD）、证券结算系统（SSS）、中央对手方（CCP）和交易数据库（TR）。此外，巴塞尔银行监管委员会将金融科技分为支付结算、存贷款与资本筹集、投资管理、市场设施四类，后者有时也被认为属于金融技术类基础设施，既包括客户身份认证、多维数据归集处理等可以跨行业通用的基础技术支持，也包括分布式账户、大数据、云计算等技术设施。

从国内视角看，2020年3月人民银行等六部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》，把金融基础设施界定为“为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排”，包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构。2022年底人民银行发布的《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》，也延续了这一界定。由此可见，国内金融基础设施包含的内容边界更为广泛，增加了“制度安排”和“征信系统”。

从政策视角看，习近平总书记最早在2018年中央经济工作会议上指出“要完善金融基础设施，加快建设大数据平台，强化监管和服务能力”；在2019年2月中共中央政治局第十三次集体学习时聚焦深化金融供给侧结构性改革，也指出“要加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施国产化”。2024年1月的讲话则突出了“加强统筹规划，完善市场准入、监管标准和运营要求，提高关键金融基础设施自主水平和软硬件安全可靠性”。

由此来看，当前我国探讨的金融基础设施内涵具有广义特征包括三个方面：一是《金融市场基础设施原则（PFMI）》所覆盖的各类系统，以及现代金融征信体系；二是伴随金融科技、数字金融快速发展而不断迭代的技术类基础设施；三是与金融基础设施相关的法律环境、公司治理、监管规则等制度安排。当然，通常讨论的重点仍然应该聚焦于支付清算基础设施，这也是保障金融“血脉”畅通的核心“脉络”。

就金融基础设施的自主性而言，笔者认为可以从如下方面来分析。第一，规则自主。2012年4月，支付和市场基础设施委员会（CPMI）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布了《金融市场基础设施原则》，对主要金融市场基础设施的设计和运营进行指导，以提高其安全性和效率，防范系统性风险并促进透明度提升和金融稳定。自此，一方面各国的FMI建设与发展大多沿着PFMI的原则共识展开，另一方面随着全球支付网络、支付清算参与主体与运营模式更加多元化，各国也逐渐形成了极其复杂的行业与市场规则体系。自主性强调的是，无论在国内支付清算体系发展还是跨境支付清算系统建设及参与全球支付市场过程中，既尽可能符合国际惯例与共识，又能主动提升在国际支付市场标准制定中的“话语权”，并积极推动其改革与优化。

第二，网络自主。近年来，我国坚持独立自主原则，逐步构建大额支付与零售支付协同发展、国内支付与国际支付统筹兼顾的现代化支付清算网络。多层次、广覆盖的支付清算网络，为促进我国经济与金融高质量发展起到了重要作用。同时，全球支付清算体系也已形成了多层次嵌套的复杂网络模式，因此自2020年G20领导人批准《加强跨境支付路线图》开始，各国就在致力于推动不同支付系统的互操作性和扩展性。因此，网络自主强调在我国支付清算网络走向国际化的进程中，网络覆盖与服务范围并非越大越好，而应控制在能够发挥主动权的网络层次上，优化业务渠道的触达与掌控能力，同时通过加强与海外支付清算网络的互联互通，持续增强我国支付清算网络的外部影响力和扩展潜力。

第三，技术自主。近年来，技术自主可控成为金融业数字化转型的重要力量，金融基础设施也需高度重视相关问题。通常来看，技术自主强调了包括金融IT设施、基础软件、应用软件、信息安全等在内的信息技术和产品，都要考虑自主研发和自主可控能力。对于金融基础设施运营机构来说，既要确保基础软硬件供应链安全，又要保障开源软件的自主可控和安全，这将面临更加复杂的挑战，其重点在于能否基于全栈信创技术支撑体系，实施芯片、操作系统、中间件、数据库、外设等信创升级，解决应用功能适配技术难题。当然，考虑到金融基础设施承载经济金融活动的特殊性，在强调技术自主的同时，也应该合理利用海外先进技术和设备，从而更好地把握效率与安全的“跷跷板”。

第四，品牌自主。对于现代支付清算基础设施运营机构来说，品牌价值、网络价值、规则价值、服务价值等缺一不可。以海外卡组织为例，在发展演变过程中逐渐分化为卡品牌运营和转接交易处理两方面职能，其中卡品牌成为核心竞争力的重要源泉；在国内卡组织中，中国银联也已成功跻身国际银行卡组织前列，塑造了中国的银行卡组织品牌，并参与国际卡组织支付标准及相关规则的制定，保障了我国支付产业“走出去”的合理权益。再以不同币种的跨境支付系统为例，纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）承担了全球约95%的美元跨境支付，其品牌影响力为业内所公认；我国的人民币跨境支付系统（CIPS）发挥着人民币国际支付清算“主渠道”作用，近年来“一手抓标准，一手抓品牌”，其业务、技术装置已快速推向全球。实际上，只有形成具有全球影响力的重要支付清算基础设施品牌，并与规则、服务与价格有效平衡，一国支付清算基础设施的自主性才能真正展现出来。

第五，功能自主。狭义的支付系统是指具备支付指令处理、资金清算结算等功能的技术平台或通讯网络，而广义的支付系统则具有更加丰富的功能。尤其随着现代金融体系与金融活动变得越来越复杂，加上电子化、信息化、数字化的冲击，使得金融基础设施也需持续进行功能优化，既包括运用前沿技术改良传统硬件设施，也包括构建“立体功能”以适应金融创新与变革需求。具体看，所谓“功能自主”，一是强调金融基础设施的核心功能完备，如我国支付体系在服务居民方面已经走在全球前列，但在服务企业、产业链方面还有许多短板需要弥补；二是国际化背景下的功能配置需要系统布局，如支付清算基础设施服务于跨系统、跨监管、跨时区、跨语言、跨币种的保障能力；三是核心功能与附加功能的匹配，如对主要币种的跨境支付系统来说，通常都具有账户服务功能与报文传递功能，但前者才能功能重点，后者只是功能储备，更多依靠SWIFT进行全球银行间报文输送。

就金融基础设施的可控性看，则重点需关注如下层面。第一，法律可控。就国内而言，我国已经初步建立起层次分明、四通八达的金融基础设施体系，但是相关法律建设仍然滞后，虽然近年来我国陆续出台了一系列与支付结算有关的法律法规及部门规章，但基于国家层面的上位法建设、不同制度间与监管部门间的协调都有所不足，难以适应支付清算市场的快速演变。如果不能真正统筹规范金融基础设施的法律原则与标准，则肯定会降低其建设质量的可控性。就国际而言，日益复杂的经济金融博弈往往会最终落到金融基础设施之上，如美国就依托于跨境美元交易与清算作为启动“长臂管辖”的连接点，对此只有做好相关法律建设，才能按照国际规则进行“司法博弈”，保障我国金融基础设施的合理权益。

第二，治理可控。PFMI特别强调了治理问题，即FMI应具备清晰、透明的治理安排，促进FMI的安全、高效，支持更大范围内金融体系的稳定、其他相关公共利益以及相关利害人的目标。具体而言，该原则规定，FMI应记录并披露治理安排，提供明确而直接的责任和义务，并明确规定FMI的董事会（或同等机构）及其管理层的角色和职责。事实上，金融基础设施治理更多关注在微观层面实现效率与安全的平衡，也涵盖了在金融基础设施建设中加强现代公司治理的思路。我国《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》指出“对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力”，但也指出“金融基础设施运营机构应当建立健全清晰、透明的治理结构和有效的问责机制，并及时对外披露”。因此，加强国家控制并不意味着只能依靠行政干预和管控，而是应符合全球金融基础设施的共识规则，在构建多方参与的市场化治理机制基础上，通过加强法律与监管实现国家控制力与公共利益。

第三，行为可控。自2008年国际金融危机爆发以来，各国越来越重视金融业的行为监管，其本质是通过对金融机构的经营行为进行监督，包括业务活动、风险管理合规性等，更加有效地保障金融消费者权益。例如，在PFMI规定中，就风险管理来看，FMI应该具备稳健的风险管理框架，全面管理法律风险、信用风险、流动性风险、运行风险和其他风险；就结算最终性来看，FMI应该最迟于生效日日终提供清晰和确定的最终结算；就效率和效力来看，在满足参与者及所服务市场的要求方面，FMI应该具有足够的服务效率和功能效力。《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》也涵盖了众多行为规范，如对金融基础设施的技术系统、内控制度、数据保存、信息安全、服务外部、参与者和连接的管理原则。当然，除了规范国内金融基础设施的行为之外，境外金融基础设施及其运营机构如对我国居民或机构提供服务，也应该通过强化信息披露义务等提升可控性。

只有充分保障金融基础设施的安全与高效，才能为金融高质量发展夯实基础。金融基础设施的安全性近年来一直是各国监管者关注的核心问题。例如，PFMI针对潜在风险问题特别强调，“金融市场基础设施应该识别运行风险的内部源头和外部源头，并通过使用适当的系统、制度、程序和控制措施来减轻它们的影响；设计的系统应该具有高度的安全性和运行可靠性，并具有充足的可扩展能力；业务连续性管理应当旨在及时恢复运行和履行金融市场基础设施的义务，包括在出现大范围或重大中断事故时”，针对公开透明性，则指出“金融市场基础设施应该具有清晰、全面的规则和程序，提供充分的信息，使参与者能够准确了解参与金融市场基础设施承担的风险、费用和其他实质性成本”。再如，从金融稳定的角度，各国都高度关注系统重要性金融基础设施的安全性，防止其一旦出问题对金融体系和实体经济产生重大不利影响。在我国，金融基础设施建设已经跨越了“大干快上”的阶段，无论是对标国际规则还是结合国内实践经验，安全性已经成为金融基础设施建设的“安身立命之本”。

就金融基础设施的效率性来看，则重在充分发掘、培育和满足市场“有效需求”，持续丰富和优化各类金融基础设施服务“有效供给”，为经营主体发展、产品服务创新提供安全可靠的基础支撑。例如，在落实中央金融工作会议提出的“五篇大文章”方面，支付行业就大有可为。对于数字金融，支付作为金融业重要功能，仍有促进“支付生态数字化”和“支付模式数字化”的较大空间，“支付+金融”的创新在合规条件下也仍可持续探索；对于科技金融，依托支付渠道及信息服务，创新支付数据增信，可以助力覆盖科技创新全链条、科技企业全生命周期的金融产品创新；对于绿色金融，“支付+绿色”可以关注绿色支付工具服务绿色活动，也可关注包括绿色或非绿色支付工具，更好地服务绿色活动。对于普惠金融，数字支付可以融入居民智慧生活，改善文化教育、医疗健康等领域的数字化供给，也可以支付流量为入口，创新各类面向中小微企业的SaaS服务能力，为其数字化转型赋能。对于养老金融，针对面向老龄人群和“待老人群”的保险、理财及相关产业金融服务，都可运用“支付+”来提升效率、降低成本与门槛。

支付服务效率提升还需关注“平衡性”。从整体看，多头建设、分散管理、标准差异的情况尚未根本缓解，还需提升综合统筹、系统规划的高效运行能力；具体来看，也存在某些“效率短板”，如国务院办公厅近期发布了《关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》，针对老年人、外籍来华人员进一步提升支付友好性与便利性，这都是多视角评估金融基础设施效率性的重要探索。